Изразените в този материал позиции ангажират единствено и само автора и не следва да се тълкуват като представляващи официалната политика или позицията на Министерството на отбраната на Република България или на българското правителство.
Защо успяват или се провалят Стратегическите прегледи?
„Аз ще препоръчвам на болните подходящ режим според познанията си и ще ги защитавам от всички вредни неща.“
(от Хипократовата клетва)
В анализа „Какво очакваме от стратегическия преглед на системата за защита на националната сигурност и от прегледа на отбраната“[1] е разгледан въпросът за целите на този безпрецедентен по своя обхват и амбиции проект. Надеждата е, че процесът се движи по план и ще доведе до желаното крайно състояние: системата за защита на национална сигурност, вкл. и отбраната като интегрална част от нея, да бъде в състояние ефективно и с минимален разход на ресурси да изпълнява успешно възложените й мисии и задачи в съвременната среда за сигурност и в контекста на членството в НАТО и ЕС.
Стратегическият преглед на системата за защита на националната сигурност и Стратегически преглед на отбраната[2] задава основните насоки и параметри на провеждането на Прегледа на отбраната[3], както и на прегледите по останалите институции от системата[4]. Днес в България най-богат опит в организирането на различни по мащаб и амбиции прегледи безспорно има Министерството на отбраната (Стратегически преглед на отбраната, Преглед на структурата на въоръжените сили, Преглед на отбраната и др.).
Сега обаче процесът е както национален (преглед на цялата система за защита на националната сигурност), така и по ведомства (всяка институция следва да проведе такъв преглед за своята конкретна сфера на отговорност). В този смисъл, ведомствените прегледи се явяват интегрална част от едно цяло, като предизвикателството е междуведомственият процес така да координира всички тях, че да се получи синергичен ефект в работата, която ще начертае бъдещото развитие на цялата система за националната сигурност, с всички нейни елементи, процеси и взаимовръзки.
Настоящата публикация е посветена на чисто методологически въпроси, като съвсем умишлено е проектирана да бъде с теоретичен и абстрактен характер. Без изрично да се визира конкретно ведомство, нито постигнати към момента каквито й да било резултати (същите се очаква да бъдат официално представени най-напред на обществено обсъждане с неправителствени организации и академичната общност), тук задачата е да бъдат набелязани тези критични точки, които в крайна сметка решават съдбата на всеки Стратегически преглед – дали ще бъде успех или провал. Нека обаче ги наречем крачки към успеха, като търсим положителната нагласа, независимо че, погледнато от обратната страна, в случая може да съществуват също така и сериозни рискове пред хода на процесите. Надеждата е, че рисковете, разгледани по-долу, ще бъдат избегнати далновидно. В този смисъл настоящият анализ може да послужи и като провокация към brainstorming, с цел катализиране на допълнителна доза критично мислене в хода на процеса.
Затова тук съвсем целенасочено е използван абстрактен модел на дисекция на феномена Стратегически преглед, без да се визира протичащ процес в момента в която й да било институция. Дори дадените малобройни конкретни примери не следва да дават основание за тълкуване, че непременно в момента в дадената структура се наблюдават каквито й да било проблеми. Нито пък изложеното трябва да дава какъвто и да било повод за спекулативни интерпретации, че някъде вече в хода на протичащия в момента Стратегически преглед са били констатирани описаните по-долу възможни грешки. Целта на настоящата публикация е да послужи за предпазване от възможни такива.
На базата на анализ може да се допусне, че всеки Стратегически преглед, независимо къде се провежда (на ниво система за националната сигурност, министерство на отбраната, министерство на вътрешните работи, министерство на външните работи, специални служби и т.н.), е изправен пред 13 критични точки, които предопределят съдбата му.
1. Какво е Стратегически преглед?
Първият въпрос, който трябва да се зададе преди да се започне каквато й да била работа, е: разбран ли е смисълът на Стратегическия преглед от политическото ръководство на съответното ведомство? Съзнават ли, например, членовете на правителството какво всъщност означава този процес, защо се инициира и провежда и какво се постига него? Познават ли те неговото истинско предназначение?
Първо, Стратегическият преглед е мащабен и амбициозен процес, породен от необходимостта от цялостна трансформация на съответната система и от задаване на основите на нейното дългосрочно развитие. Такъв процес се инициира само при наличие на достатъчно обективни основания, налагащи фундаментална промяна в съответната институция и начина на нейната работа. Това не е процес за фино настройване или за търсенето на частични подобрения в структурите и процесите. Стратегически преглед не се прави и за препотвърждаване (валидиране) в основни линии на съществуващото положение и на вече дефинирани параметри и постигнати резултати.
Това е средство за реализация на системна промяна с дългосрочен ефект – както по обхват, така и по дълбочина. Прегледът е инструмент на реформите, а не средство за оставане в зоната на комфорт и избягване на мащабни промени. Ако обаче се търсят само ограничени и конюнктурни резултати, донастройвания, леки структурни адаптации, известни улеснения за изпълнение на краткосрочни цели, като името на процеса се използва само с претенцията за мащабни реформи, тогава стартирането на такъв преглед е изопачаване на неговия смисъл и значителна загуба и на време, и на ресурси, изразима с метафората „все едно с парен чук да убиеш муха“.
Ето защо, съвсем основателно, през 2003-2004 г. беше проведен именно Стратегически преглед на отбраната[5]. Това е един положителен пример за навременен процес, изпълнил като цяло целта си. Той беше предизвикан от необходимостта от подготовка на България за присъединяване към НАТО и скъсване с наследството от Варшавския договор. Първото вече е постигнато. Второто е все още продължаващ процес, по който трябва да работи и настоящия Преглед на отбраната.
2. Политическа воля
Политическата воля е центърът на тежестта за всеки Стратегически преглед. Поради фундаменталните промени, до които всеки такъв процес води, той винаги среща значителна съпротива от различни посоки и от разнообразно естество. Тази опозиция може да се преодолее само и единствено ако е налице достатъчна политическа воля в ръководството. Затова, преди да се предприеме подобен ход, следва да се постави въпроса има ли достатъчно такива воля за довеждането му докрай както на ниво ведомство, така и на ниво правителство. При това – воля за Стратегически преглед, а не за незначителни промени или фини настройки на системата в рамките на вече съществуващите параметри. При липса на такава воля, Стратегическият преглед се изражда в своя имитация: процес, който само формално ще носи името стратегически, а всъщност ще е равнозначен на сбор от малки конюнктурни настройки, носещи обаче гръмки имена, които иначе могат да бъдат постигнати и със законодателни мерки или пък с промени във ведомствени устройствени правилници.
В този контекст, предизвикателството е, че дори на равнище институция да бъде налична достатъчна политическа воля, ако същата не достига на ниво правителство и министър-председател, процесът няма как да постигне целите си. Каква е ползата от индивидуалния политически ентусиазъм и воля за промени в едно министерство, ако не се осигури подкрепата на останалите министри и на премиера, както и на парламента? Какво се случва, когато например политическото ръководство на дадено министерство има волята за стратегически по своя характер реформи, а правителството и респективно парламентарното мнозинство са готови само за някои несъществени промени?
3. Политическа направляван процес
Стратегическият преглед по своята природа е политически направляван процес. Като такъв той изисква постоянната пряка ангажираност и осъществяването на директен контрол във всеки етап от работата от страна на ръководителя на съответната институция, който е избран по волята на българския парламент (министрите) или е назначен по законово установения ред, но с политическо по същността си решение (шефове на специални служби).
За министрите безспорно се приема, че са политически лица и в случая точно те се визират, когато се говори за политическо ръководство или политически ръководител на ведомството. Що се отнася до ръководителите на специални служби, независимо че по презумпция са деполитизирани професионалисти и за тях има специални нормативни изисквания за заемане на длъжността, те де факто, за целите на изследването, трябва да се разглеждат именно като политически ръководители, тъй като се назначават на практика с политическо решение по волята на управляващите (например ръководителите на Държавна агенция “Национална сигурност“ и Държавна агенция “Разузнаване” по закон може и да се назначават от президента, но това става по предложение на правителството[6]), и като такива те изпълняват именно правителствената политика и управленската програма на кабинета. Изключение е Националната служба за охрана, която е на подчинение на президента. Службите към МВР и МО не се разглеждат в този контекст, тъй като за тях се отнасят решенията от Стратегическите прегледи съответно в двете министерства и за тях не следва да се правят отделни такива.
След като процесът е политически направляван, експертите трябва да работят, да предлагат решения и варианти, алтернативи, начини за постигане на целите, остойностени опции, приоритизирани решения и т.н., но политическият ръководител на съответната структура винаги следва да води и контролира процеса. За да може обаче той/тя да постигне това, трябва най-напред да знае какво точно цели от самото начало.
Ето защо е ключово необходимо процесът да бъде политически направляван от достатъчно подготвени и решителни политически лидери с ясна визия за посоката (най-добре лично от министъра, който в крайна сметка носи политическата (а също потенциално и друга) отговорност. Така политическият авторитет на министъра ще бъде полезен за получаване и на обществена подкрепа за реформите. В този контекст трябва да се има предвид, че готовността и мотивацията на политическото ръководство за реформи обикновено е най-голяма през първата и втората година от мандата и започва постепенно да намалява през последните две, което е дефект на недостатъчно зрелите демокрации. Така че по принцип Стратегически прегледи се правят в началото на управленския мандат. Както при всяко правило, обаче, може да има и изключения. Важно е какъв резултат ще бъде получен накрая.
4. Какво е желаното крайно състояние?
Знае ли политическото ръководство какво очаква от Стратегическия преглед като краен резултат? Осъзнава ли е какво точно иска да постигне с инициирането на процеса? Наясно ли е то още от самото начало с желаното крайно състояние на повереното му ведомство? Може ли, например, един министър да го дефинира, още преди да заповяда да започне работата по прегледа, в кратка, но същевременно съдържателна форма?
Това са въпросите, които трябва всеки политически ръководител да си зададе, преди да положи подписа си под организационната заповед за иницииране на Стратегически преглед. Ако политическото ръководство не е наясно от самото начало какво точно иска, има риск да се получи най-малкото посредствен резултат. Или пък да бъде отведено там, където най-малко е очаквало. В крайна сметка някакви резултати може и да има, но те ще са плод на един изначално сбъркан процес, който само по име се нарича стратегически.
При Стратегически преглед политическото ръководство е длъжно предварително да знае и да формулира желаното крайно състояние на системата, а професионалистите от администрацията да работят за изпълнението на тази визия. Експертите, под прякото ръководство и непосредствения контрол на политическото ръководство, следва да търсят и предложат по време на работата по прегледа най-добрите начини тази политическа визия да бъде реализирана на практика. С други думи, политическият ръководител на ведомството казва какво иска да се постигне като краен резултат, а експертите, разпределени по работни групи, предлагат как точно това може да се изпълни. И предлагат опции, които, разбира се, следва да са остойностени и финансово реалистични. Най-накрая изборът на вариант се прави именно от политическото ръководство.
Фалстарт би било също така процесът да започне, но само с общо и мъгляво формулирана визия за желаното крайното състояние на системата, като се разчита експертите в хода на работата впоследствие да я доразвият и формулират с точност. С други думи, те да свършат работата, която е единствено и само на политическото ръководство и на никой друг. Тогава рискът е експертите, или по-точно това лоби от тях, което успее да надделее, да предопредели резултатите, а политическото ръководство да ги утвърди, при това без особена критичност. Тогава, вместо носител на политически мандат, същото би се превърнало в „гумен печат“ за утвърждаване на резултати, които не е било в състояние да схване в тяхната дълбока същност, но за които носи отговорност.
5. Анализът
Стратегическият преглед по своята природа е аналитичен процес. Оттук идва въпросът какъв е капацитетът на структурите, провеждащи такъв процес, да си направят сами обективен анализ доколко са способни ефективно и ефикасно да изпълняват своите мисии и задачи. И оттам – да формулират варианти за действие и да разработят съответните решения за преодоляване на дефицитите.
Практиката показва, че всяка администрация иска на първо място да оцелее и да увеличи влиянието си. Затова признаването на слабостите и на грешките е труден процес на самоосъзнаване и готовност за промени. Обикновено, опитът учи, структурите признават своите недостатъци, когато има върху кого да бъде хвърлена вината (предишно ръководство, отдавна въведени стари практики, липса на пари, стара техника и т.н.), когато има очакване да бъдат получени съответните ресурси (със заявеното намерение да бъдат отстранени въпросните недостатъци, но непременно в бъдеще, неопределено време и, разбира се, след получаване на поисканите допълнителни средства) и най-вече когато не се долавя реална заплаха от съкращаване или отнемане на ресурси (функции, правомощия, хора, бюджет, активи).
Всеизвестна е максимата „Вътрешната проверка не откри слабости“ и ненапразно принципът на разделението на властите цели да премахне точно този дефект в човешката природа – склонността за себеоневиняване и търсене на причините за проблемите винаги извън себе си, извън организацията, та дори и извън държавата. Затова структурите не могат да бъдат оставени сами да си правят анализ на слабостите и съответно сами да предлагат решения за тяхното преодоляване.
Анализът на това дали и доколко една структура се справя добре, дали и доколко има нужда от реформи и какви да бъдат те трябва задължително да бъде извършен от работна група, в която участват представители на различни компетентни структури, под контрола на политическия ръководител на ведомството. Тази задача не може да бъде оставена само на тези, чиито ресор бива анализиран. Особено важно е тук да има и външна, независима експертиза, от утвърдени академични структури на национално ниво, а също и от съюзни държави. Външният поглед от страна на съюзниците е критично важен, особено след като страната е част от НАТО и ЕС и гарантира сигурността си в колективен формат. Така например, през 2010 г., когато в Министерството на отбраната се провеждаше Преглед на структурата на въоръжените сили (процес с по-малки мащаби в сравнение със Стратегически преглед), министърът на отбраната пряко направляваше и контролираше хода на процеса, като беше използвана методическата подкрепа на екип от експерти от Центъра за гражданско-военни отношения, Монтерей, САЩ.
6. От функции към структури
Посоката е от функции към структури. А не обратното! Това е златно правило. В противен случай логиката на процеса се обръща и се получава имитация на реформи с категорична победа на статуквото. От тук пътят до процъфтяващата корупция е само една малка стъпка.
Най-напред, на базата на анализ на средата за сигурност, националните интереси, поетите съюзни ангажименти и наличните сега и в перспектива ресурси се формулират целите, които следва да бъдат постигани от съответното ведомство. На тази база се формулират функциите на институцията. Следват съответните мисии и задачи. С други думи – какво ще прави системата, така че да изпълни своето предназначение.
От изключително значение в този контекст е да се направи анализ какво в сегашната структурна и функционална организация е погрешно, къде има дублиране и преплитане на взаимно несъвместими функции и задължения. Например този, който носи отговорността за изпълнението, разполага ли и с необходимите ресурси? Има ли и достатъчен капацитет да управлява тези ресурси ефективно и ефикасно? Или пък дали една функция е възложена едновременно на две и повече структурни единици? Последното лесно може да се провери при внимателен прочит на устройствените правилници на ведомствата. Без да бъдат ясно посочени грешките и дефектите на съществуващата организация, няма как те да бъдат избегнати в изграждането на новата.
На тази основа вече може да се предлага какви да бъдат конкретните структури на самата институция (напр. дирекции, отдели), с разпределението на ролите и задачите между тях и с определянето на механизмите за взаимодействие помежду им. Оттук вече ще стане ясно и най-наболелият за всяка администрация въпрос – от какви като качество и количество човешки ресурси организацията има нужда. С други думи, на ведомствено-жаргонен език казано: какви ще са „кутийките“ (структурите) и колко хора ще работят в тях. И кои точно? Всъщност, най-вече последното е това, което вълнува в най-голяма степен участниците в процеса.
Следователно, правилната логика е първо определяне на функциите, а после на тази база най-накрая ще излязат „кутийките“ и броя на хората, които ще работят в тях. И длъжностните характеристики, ако трябва да навлезем в детайли. А не обратното, както сочи горчивият опит. Ето това е най-трудното предизвикателство пред всеки преглед. Бюрокрацията е изкушена да работи в своя полза и за своето благо, отколкото за идеалистични принципи, възприемани като абстрактни. Ако „кутийките“ и респективно кариерите на определени хора мотивират хода на процеса и неговите решения, тогава Стратегическият преглед става акт за лична употреба и от политици, и от бюрократи. Зависи кой успее с опита си да надделее.
Стратегически преглед не се прави, за да бъде намерена или запазена нечия работа, някои кариерист да получи място или да се постави някой частен случай пред общото уравнение, а за да се изгради ефективна система, способна да се справи с предизвикателствата на днешния и утрешния ден. Тук неизменно и съвсем логично настъпва борба за влияние. Борба за власт. Ръководителите на структури влизат в стратегическия преглед по правило (и за съжаление без изключение) с една водеща мисъл – моята „кутийка“, с моите хора, ще ги има ли? Това решение добре ли е за нас? А за моята кариера…
Ето затова е важно Стратегическият преглед да бъде твърдо политически направляван процес от достатъчно компетентен ръководител – най-добре от министъра лично (или, с уговорки, най-много от определен от него заместник-министър, с който да бъдат в непрекъсната пряка връзка и да гледат в една посока). Тук служебната натовареност не може да бъде извинение. Това не е някаква задача измежду другите. Защото, каква по-важна задача в този период би стояла пред министъра от преформатирането на ведомството му?
Политическият ръководител не трябва да допуска структурите да бъдат поставени в началото на процеса, преди дефинирането на функциите и така да узурпират логиката на прегледа и един ден неминуемо да го поставят пред свършен факт. По друг начин казано, министърът трябва да внимава заинтересованите страни да не сложат каруцата пред коня, за да не се докаже, за кой ли път, максимата, че бюрокрацията е вездесъща, когато й се наложи да брани и умножава територията си. А министри идват и си отиват…
7. Колко струва?
Това е въпросът, които неизменно трябва да се постави в рамките на всеки Стратегически преглед. Каква е стойността на решенията и по-точно на предлаганите способности, при това в пълния им жизнен цикъл?
Стратегическите прегледи имат като резултат дългосрочни документи за развитието на съответния сектор, в които се определят необходимите способности. Това са програми и планове за поне 10 години напред, съдържащи в себе си инвестиционни проекти, които могат да струват милиарди. Въпросът е тези програми и планове за дългосрочно развитие да бъдат реалистични от гледна точка на ресурсите.
Стратегическият преглед е процес на определяне не само на желаното, но и на възможното. В този смисъл той е двупистово усилие. Да се дефинират необходимите способности за изграждане и развиване предвид визията за желаното крайно състояние на системата, като същевременно направеният избор е финансово възможен – тук, сега и в рамките на периода на планиране (например 10 години). Чертаенето на планове, без оглед на ресурсите, е в най-добрия случай безполезно академично упражнение.
В тази критична точка се сблъскват два подхода – процесът де бъде воден от ресурсни съображения (resource-driven) или способностите да са водещи (capability-driven). В първия случай плановете се правят като се отчитат ресурсите ограничения и съответно работните групи, предлагащи решения, още от начало са поставени в строги бюджетни рамки. С други думи, приземяването е налице още преди полета на фантазията. При втория подход структурите са свободни да предлагат такива решения, каквито считат за необходими, за да реализират зададената от политическото ръководство визия за желаното крайно състояние. В случая те планират способности, без да са възпрепятствани от ресурсни съображения. За държави с ограничени ресурси реалистичен и императивен е първият подход – съобразяване с финансовите възможности преди всичко. Той обаче често се възприема като политически неудобен и следователно конюнктурно нецелесъобразен. Затова изкушението в началото е политическото ръководство на ведомството да даде свобода на структурите да планират така, както считат за необходимо, с уговорката, че впоследствие ще се наложи остойностяване и приоритизиране на техните предложения, т.е. не всяко желание ще бъде удовлетворено.
Какъвто и подход обаче да бъде възприет, накрая винаги идва моментът да бъде изготвена сметката, да се отговори каква е цената на предложенията. Остойностяването е задължително. А с него неизбежно идва, независимо от първоначалния ентусиазъм и желанията на работните групи, именно приоритизацията – 1) какво да изберем, 2) от какво да се откажем и 3) какво да отложим, с уговорката, че все пак ще го имаме някога в светлото бъдеще (т.е. отново да се откажем от нещо, залъгвайки се, че ще го получим като дойдат по-добри времена; по този пункт политическите йезуити намират най-добро поле да прилагат занаята си).
Опитът показва, че оставени сами на себе си и без ясна политическа рамка и контрол от политическото ръководство (или пък, още по-лошо, подведени от заблуждаваш първоначален сигнал), структурите предлагат винаги максималното и нереалистичното от финансова гледна точка. Всеки работи за себе си и иска да отмъкне най-голямото парче от пицата, която често пъти си оказва вегетарианска. Затова тук ключова е ролята на политическия ръководител като арбитър, който взима решенията накрая. Само че той трябва да присъства отблизо в работата още от самото начало, преди заинтересованите структури вече да са скъсали чувала на Дядо Коледа от препълване с подаръци, които обаче не могат да се поберат и в най-голямата шейна. Колкото по-рано финансовият реализъм бъде наложен от политическия ръководител, толкова по-лека ще бъде впоследствие работата му.
Стратегическият преглед един ден по правило приключва, като резултатите му служат за разработване на дългосрочна програма за съответния сектор, която се утвърждава от правителството и парламента. Тази програма е задължително да бъде остойностена и финансово изпълнима. Защото ако липсва ясна и реална финансова рамка за периода на планиране, стратегическите документи са само красиви обещания. С тяхна помощ е възможно (донякъде) да бъдат спечелени избори, но не и да се защитава държавата.
Ето защо в работата по прегледа трябва да бъдат привлечени и представители на парламента, който в крайна сметка решава въпросите за ресурсите посредством приемането на Закона за държавния бюджет за съответната година. Освен това резултатите от Стратегическите прегледи следва да получат одобрението и на депутатите по предложение на правителството.
8. Приоритизация
Има ли достатъчно силен в политически план добре подготвен арбитър, който да приоритизира предложенията на структурите в хода на Стратегическия преглед? Защото те, практиката сочи, винаги надхвърлят възможните ресурси. Такъв арбитър, който да вземе трудните решения, може да бъде само политическият ръководител на ведомството.
Ако обаче влиянието му не се чувства достатъчно силно при това от самото начало от участниците в процеса, тогава желаното ще доминира над възможното. В такъв случай или ще бъдат приети финансово неосигурени планове с пожелателен характер, или пък принудата на остойностяването ще доведе до безмилостна борба на лобита вътре в самата система – кой да наложи визията си и така да вземе повече ресурси. Ако изобщо в даден момент е възможна приоритизация на недостатъчно съгласувани едно с друго предложения, които са или неостойностени, или са ненадеждно остойностени и със сигурност са финансово трудно изпълними.
Практиката сочи, че победителят в борбата за рязане на баницата по правило е този, който успее да убеди (мотивира) политическото ръководство в аргументите си. Тогава няма аргументи на разума, а на влиянието. И от това системата като цяло страда, защото ресурсите ще бъдат разпределени в полза на едни части от нея за сметка на други. Затова трябва решителен и подготвен лидер в лицето на ръководителя на съответната институция.
Тук е заложен още един коварен капан пред всеки Стратегически преглед. Може в крайна сметка и да има остойностени планове, може сметката във финансово отношение като цяло да излиза (т.е. планираните разходи по години да отговарят на прогнозните бюджети на ведомството), но зависи накрая с какви способности ще разполага системата – балансирани, по всички компоненти, или едни ще бъдат развит за сметка на други необходими, които ще бъдат оставени на оцеляване за непростимо дълъг период от време, до тяхната неизбежна атрофия и загуба.
Приоритизирането на способностите има не само финансово измерение. То се прави най-вече от гледна точка на това, което е реално необходимо и което отговаря на стратегическите цели на съответния сектор, с оглед на средата за сигурност и изпълняваните задачи.
Така например, съществуват способности, които са крайно необходими сега, а има и такива, чието изграждане може да бъде разсрочено във времето. Има и такива, обаче, които могат да бъдат изградени съвместно с други съюзни държави и по тази начин да бъдат споделени разходите по придобиването, по поддръжката през жизнения цикъл и дори по използването. За това трябва да се търсят съвместни решения, което отново е обект на политическо решение. Основно предимство при съвместното придобиване и поддържане на способности в рамките на НАТО и ЕС е прозрачността, която обаче силно безпокои статуквото. Затова немалко опити за такива прогресивни по същността си решения се провалят.
Приоритизирането се отнася едновременно и до избора на това, което сега е най-необходимо (и съответно това, което може да бъде отложено за по-късен етап), и за това, което е възможно от финансова гледна точка. Факт е, че при Стратегически преглед структурите в дадена система предлагат това, което желаят, но бюджетът не стига за заявеното от всички тях. Затова политическият ръководител трябва да реши какви способности ще се градят и поддържат съгласно стратегията на държавата и същевременно това да бъде финансово постижимо. Това представлява основното предизвикателство в хода но всеки Стратегически преглед, решенията от който винаги са политически.
Факт е, че предложенията за решения в хода на прегледа се формулират от определените за целта експерти, разпределени в работни групи. Те обаче винаги остават продукт, с който накрая се ангажира и за който отговаря политическото ръководство. Ето затова най-напред то трябва да знае какво иска да достигне като желано крайно състояние. И да го заяви ясно в началото. В противен случай, ако има само обща представа за това, политическото ръководство може да стане жертва на предложения на тази част от професионалната експертиза, която е успяла да се наложи над конкурентите си в работата по прегледа.
9. Координация вътре в процеса
Липсата на (достатъчна) координация в рамките на Стратегическия преглед е друга слабост, в която неусетно може да изпадне процесът. За нуждите му по правило се сформират работни групи от експерти по различни направления. Често пъти всеки работи за себе си, независимо от останалите. Тогава накрая се стига до положение, в което се представят опции, които могат да си противоречат или взаимно да се изключват. Или пък са дублиращи се.
В крайна сметка ръководителят на институцията, който трябва да взема крайното решение, т.е. политическото решение, може да се окаже в силно затруднено положение. Дори да допуснем, че политическият ръководител е достатъчно компетентен, ако от началото той/тя изпусне координацията на процеса и не осигури съгласуваност в работата на различните групи, тогава накрая работата му/й ще бъде силно затруднена. А съща така и с предизвестен провал. Образно казано, желязото се кове докато е горещо, а като изстине и най-добрият майстор е вече пред свършен факт. Затова процесът се направлява и координира политически още от самото начало. Политическият ръководител следва да изисква периодични отчети и да провежда редовни срещи с работните групи, за да хармонизира и направлява процеса в една посока. А за да стане това, следва да се върнем към началното положение – политическото ръководство да е наясно какво иска като желано крайно състояние!
10. Междуинституционална координация
Междуведомствената координация и съгласуваност но време на Стратегически преглед е задължителна. Способностите на едно ведомство от системата за защита на националната сигурност не са изолирани от тези на останалите институции. Да вземем за пример отбраната. Или МВР.
Държавата днес, за да може да се справи със съвременните рискове и заплахи, трябва да функционира като единен механизъм, като бързо и гладко мобилизира ресурсите на всички свои структури. Хибридните заплахи, например, са многоаспектни и изискват отговор на няколко институции едновременно. Следователно, необходим е координиран междуинституционален отговор. А освен това и съгласуваност със съюзниците.
Погледнато и от страна на необходимостта от ефективност и ефикасност в изразходването на ограничените ресурси, междуведомствената съгласуваност на резултатите от Стратегическите прегледи на различни ведомства е задължителна. В тази връзка, две или повече ведомства може и да не е необходимо поотделно да придобиват дадени способности, а да ги споделят. Например, Министерството на отбраната и МВР могат да работят за съвместно използване на някои хеликоптери, вместо всяко от тях да ги придобива и поддържа поотделно. Ето тук е мястото на Стратегическия преглед на ниво правителство/система за национална сигурност, който да хармонизира резултатите от работата по ведомствените прегледи.
11. Съюзният контекст
Мисленето предимно или изцяло в национален аспект е недостатък, който прави неефективен всеки Стратегически преглед. Целта на този процес е да подготви съответния сектор за действие в условията именно на съюзния контекст – НАТО и ЕС.
В този смисъл, независимо че е отговорност на държавата да гради и поддържа съответните способности по ведомства, тя функционира и гарантира националната си сигурност в колективен формат. Така например отбраната се осъществява в рамките на колективната отбрана на НАТО по смисъла на чл. 5 от Северноатлантическия договор и от Стратегически преглед на отбраната, например, се очаква да създаде условия за изграждане и развитие на необходимите способности на българските въоръжени сили, така че те да изпълняват възложените им мисии и задачи именно в контекста на членството в НАТО и участието в Общата политика за сигурност и отбрана на ЕС. Това е комплексно усилие, обект на отделно детайлно изследване, като то изисква финансов реализъм, приоритизация на необходимите способности, съвместни проекти за изграждане на способности със съюзни държави и съответните политически решения, свързани с това, и т.н.
12. Надбягване с времето
Неизбежно, твърде вероятно е такова комплексно упражнение с междуведомствени измерения да попадне в положение, когато е наложително известно актуализиране на сроковете, за да се вземе обосновано обективно и политически добре мотивирано крайно решение. Всеки план подлежи на корекции. При всяка амбициозна задача е възможно да възникнат форсмажорни или непредвидени положения и разходи.
Затова Стратегическият преглед е адаптивен по своята природа процес. Неговата цел е да даде качествен продукт – остойностена програма за дългосрочно развитие на съответния сектор. В тази смисъл, макар че не би било особено добър политически сигнал, известно леко забавяне в сроковете на процеса не е фатално за него, както би било например вземането на некачествени решения. Затова още от самото начало, при създаването на организацията на работа, трябва да се планира реалистично и от гледна точка на времето. Способна ли е дадена администрация, с наличния си капацитет от човешки ресурси, ноу-хау и нормативна и стратегическа концептуална база, в рамките на планираните срокове да извърши качествено очакваната работа по процеса? В началото е трудно да се отговори с точност, като за това би следвало да се предвиди известен времеви буфер. Или поне да не се залагат твърде оптимистични срокове. Впрочем, това е често срещана практика в администрацията – надценяване на способностите за завършване на проекти в рамките на амбициозен времеви график. Изкушението за това е силно, особено предвид психологическия натрапчив императив пред политическите лидери да показват, че преизпълняват „производствения план“ и вземат „петилетката за четири години“.
Поради тази причина и „непотопимият“ „Титаник“, под ръководството на капитан Едуард Смит[7] с над 40 годишен стаж, от които 27 като командир, на последно плаване преди очаквано заслужено пенсиониране, в ледената нощ на 14 април 1912 г., въпреки шестте предупреждения за айсберги, упорито поддържа максимална скорост, която ограничава маневреността… и така до двадесетата минута преди полунощ.
Все пак, обаче, Стратегическият преглед трябва да приключи в разумни срокове, като е задължително това да стане в рамките на управленския мандат на кабинета. Основното е политическият ръководител на ведомството да мобилизира целия свой политически капитал, за да получи подкрепата не само на правителството и парламента, но и на обществото.
13. „Успехът е мой, а провалът ваш!“
Отново се връщаме към изначалното положение, че Стратегическият преглед на който и да било сектор от системата за национална сигурност е най-напред политически направляван процес. Ако той не даде желания резултат, в бюрокрацията е познат извечният закон, че вината се хвърля върху изпълнителя, а не върху ръководителя. Тъй като обаче в Стратегическия преглед мястото на ръководителя е да направлява и контролира пряко работата по него, такова извинение не може да се приеме. В такъв смисъл, ако има слаби резултати в работата по даден преглед, ако той в един момент изпадне в състояние на блокаж, провалът е на първо място и най-вече политически.
Успехът, от своя страна, се основана на доверието. То е градивната основа за всеки мотивиран екип – в частност екипът от професионалисти, които са натоварени със задачата да проведат Стратегическия преглед. Такъв екип се формира от най-опитните експерти на всяка институция, по заповед и под ръководството на политическия й ръководител. Колкото по-високо е взаимното доверие, толкова по-големи са възможностите за постигане на добър резултат.
14. А защо не и номер 14…
Фаталистите биха разчели нарочно послание, произтичащо от заглавието. Отсега могат да бъдат спокойни. Нищо подобно не е вложено – нито експлицитно, още по-малко имплицитно. Някой може и да разпознае себе си в текста, макар че не това е целта. Ако е така, значи все още има време, за да опровергае съмнението си. Винаги трябва да търсим позитивния поглед.
Все пак, вместо номер 14, където съвсем логично трябва да разгледаме и фактора критично мислене, което е conditio sine qua non за всеки Стратегически преглед, мястото нарочно ще бъде оставено празно. В случая най-вече защото темата за критичното мислене е първата точка на следващото изследване от настоящата трилогия, което е посветено на онези ключови фактори, които решават съдбата на следващия етап след Стратегическия преглед – практическото изпълнение на резултатите от него. Това е етапът на реализацията на програмния стратегически дългосрочен документ, който се приема от правителството и утвърждава от парламента след приключване на работата по процеса.
Именно при практическото изпълнение факторът критично мислене в дадена институция, т.е. тези хора, които могат да мислят критично, анализират и предвиждат, както и да поставят навреме точните, но и най-вече неудобни въпроси, е решаващо за крайния успех и за реализацията на визията за желаното крайно състояние на системата. Защото дори критичното мислене да бъде налично (или все пак допуснато по тактически съображения) като незаменим фактор в процеса на Стратегическия преглед, неговата липса или потискане (да не използваме и по-категорична дума) по време на последващия продължителен период на изпълнението на утвърдените програмни документи, постепенно обезсмислят взетите от прегледа решения и ги нареждат в категорията на неизпълнените намерения. И така до следващия Стратегически преглед. Институциите в това отношение са силно предразположени към избягване на критичното мислене, което винаги е трън в очите на силите на статуквото. В този смисъл те са склонни да проявяват черти на рецидивисти – и в решенията си, и в провалите си.
Вместо заключение
Тринадесет критични точки – към успеха или към провала? Тринадесет капана? Или тринадесет възможности? Въпрос на гледна точка. Какъв ще бъде крайният резултат се решава от това как се работи по всяка от тези критични точки. А става ли ясен този резултат? Времето, рано или късно, показва. А дали…
Михаил Найденов, експерт по национална сигурност и отбрана, член на Атлантическия съвет на България
Изразеното мнение и позиции на автора са изцяло лични!
Авторът изказва специална благодарност и признателност на полк. (о.р.) Владимир Миленски и на д-р Томас Д. Янг от Центъра за гражданско-военни отношения (CCMR), Монтерей, САЩ за съвместната работа и полезните дискусии по тази тема.
[1] Михаил Найденов, „Какво очакваме от стратегическия преглед на системата за защита на националната сигурност и от прегледа на отбраната“, март 2019 г. http://atlantic-council.bg/%D0%BA%D0%B0%D0%BA%D0%B2%D0%BE-%D0%BE%D1%87%D0%B0%D0%BA%D0%B2%D0%B0%D0%BC%D0%B5-%D0%BE%D1%82-%D1%81%D1%82%D1%80%D0%B0%D1%82%D0%B5%D0%B3%D0%B8%D1%87%D0%B5%D1%81%D0%BA%D0%B8%D1%8F-%D0%BF%D1%80%D0%B5/
[2] За организацията на процеса вж. Решение № 26 от 18.01.2019 г. на Министерски съвет за провеждане на Стратегически преглед на системата за защита на националната сигурност и на Стратегически преглед на отбраната, https://rndc.bg/strategicheski-pregled/
[3] За повече информация за Прегледа на отбраната вж. „Указания на министъра на отбраната по отбранителната политика и за провеждане на преглед на отбраната“, на сайта на Министерството на отбраната на адрес https://www.mod.bg/bg/doc/cooperation/20190222_Ukazaniya_na_MO_po_OP_i_Pregled_otbrana.pdf
[4] За актуална информация за Стратегическия преглед на системата за защита на националната сигурност и на Стратегически преглед на отбраната вж. тематичната страница на сайта на „Военна академия Г.С. Раковски“, която е натоварена със задача за научно-методическо подпомагане и административно осигуряване на междуведомствените групи, https://rndc.bg/spo/
[5] Стратегически преглед на отбраната. Политическа рамка http://www.strategy.bg/StrategicDocuments/View.aspx?lang=bg-BG&Id=452
[6] Вж. Закона за Държавна агенция „Национална сигурност“ (https://www.dans.bg/images/stories/promzak/Normativni%20aktove/ZAKON_za_Dyrjavna_agenciq_Nacionalna_sigurnost.pdf) и Закона за Държавна агенция „Разузнаване“ (https://www.dar.bg/bg/files/104-zakon-za-dyrjavna-agencija-quot-razuznavane-quot.pdf).
[7] https://en.m.wikipedia.org/wiki/Edward_Smith_(sea_captain)
